Sancionada há trinta anos, a Lei Geral de Concessões ajudou a modernizar o país e gerou um superciclo de investimentos privados em infraestrutura. Agora, é o próprio texto que passa por uma reforma
Ao assinar a Lei nº 8.987, em fevereiro de 1995, o então presidente Fernando Henrique Cardoso declarou que ela encerrava, enfim, a Era Vargas ao substituir o Estado empreendedor, criado pelo caudilho, por um Estado que fiscaliza e regula a economia, delegando ao setor privado o papel de investir e produzir. Quatro meses depois, o primeiro contrato regido pela nova lei foi assinado com o consórcio formado pelas empreiteiras Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez, que administrariam a Ponte Rio-Niterói pelos vinte anos seguintes. Conhecida como a Lei Geral de Concessões, ela surgiu para regulamentar o artigo 175 da Constituição de 1988, que prevê que serviços públicos possam ser explorados por empresas privadas. É verdade que já havia textos regrando a atuação privada em alguns setores, como a Lei dos Portos de 1993, mas faltava um marco regulatório geral, capaz de regular concessões em setores tão diversos quanto rodovias, telefonia e energia. Foi essa lacuna que a lei de trinta anos atrás preencheu — e com louvor. “Até hoje, ela é a base de todas as concessões”, diz Ronei Glanzmann, executivo-chefe da MoveInfra, organização que reúne as maiores concessionárias de infraestrutura do país. “A prova é que temos um dos maiores programas de concessões do mundo.”
Nas licitações tradicionais, o governante contrata uma empresa com um objetivo bem delimitado como construir uma hidrelétrica. Concluída a obra, a usina passa a ser administrada por uma estatal e a construtora parte para outro projeto. Nas concessões, a empresa privada assume a prestação do serviço, como o abastecimento de água de um município, e se encarrega de realizar os investimentos necessários para cumprir as metas previstas no contrato firmado com o ente público. Em troca, extrai seu lucro da tarifa cobrada pelo serviço prestado. Há casos, porém, em que o retorno oferecido não é atraente para o setor privado, caso arque com todos os desembolsos necessários. Por isso, em 2004, foi publicada a Lei nº 11.709, que regula as parcerias público-privadas (PPPs), nas quais o governo oferece contrapartidas como bancar uma fatia dos investimentos, a fim de melhorar a taxa de retorno da companhia privada. Juntas, a Lei Geral das Concessões e a Lei das PPPs impulsionaram o setor de infraestrutura desde então. Segundo a consultoria Radar PPP, atualmente há cerca de 1 000 contratos ativos firmados pela União e por estados e municípios. Apenas no ano passado, foram assinados 204, que representam 77 bilhões de reais em investimentos.
Apesar do recente boom de concessões, o fato é que o Brasil ainda investe pouco em infraestrutura. No ano passado, foram 260 bilhões de reais, o equivalente a 2,3% do PIB. Na China, os investimentos somaram 6,1% do PIB e, na África do Sul, 3,1%. “Deveríamos investir pelo menos 4% do PIB”, afirmou Roberto Muniz, diretor de relações institucionais da Confederação Nacional da Indústria, durante o VEJA Fórum Infraestrutura, realizado em 18 de agosto, quando dividiu um painel com Vinicius Marchese, presidente do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, e com Anderson Pomini, presidente da Autoridade Portuária de Santos. Sem isso, o país acumula ineficiências que minam sua competitividade. Segundo Muniz, a infraestrutura precária representa um custo adicional de 290 bilhões de reais por ano às empresas. Parte da falta de investimentos é atribuída às lacunas da Lei Geral de Concessões e da Lei das PPPs. “Está claro que as leis foram insuficientes para regular todas as situações que surgem ao longo de um contrato de trinta anos”, diz Claudio Frischtak, fundador da consultoria Inter.B.
Para sanar tais brechas, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei nº 7.063 em maio e o enviou para o Senado. O texto oficializa inovações introduzidas nos contratos desde 1995, a fim de garantir sua segurança jurídica. Reflexo de um momento em que o país ainda aprendia a lidar com a operação de serviços públicos pelo setor privado, os primeiros contratos focavam apenas no básico. “Eram documentos minimalistas de trinta páginas”, diz Fernando Vernalha, consultor jurídico da Câmara Brasileira da Indústria da Construção. “Hoje eles chegam a 300.” Não é que os advogados estejam mais prolixos. Ficaram, isso sim, mais precavidos contra situações que ameacem a viabilidade econômica das concessões. O imbróglio do Aeroporto de Viracopos, em Campinas, no interior de São Paulo, é um exemplo. A Aeroportos Brasil assumiu a concessão em 2012. A recessão do governo Dilma, porém, arruinou os planos da companhia. Em 2017, com o volume de passageiros bem abaixo do previsto, o consórcio tentou devolver a concessão. No ano seguinte, com 2,9 bilhões de reais em dívidas, tornou-se o primeiro aeroporto brasileiro a pedir recuperação judicial, da qual saiu em 2020. Desde então, seu destino é incerto. A Aeroportos Brasil quer continuar com a operação, mas a Agência Nacional de Aviação Civil optou por realizar uma nova licitação. O atraso em lançar o edital, contudo, levou o Tribunal de Contas da União a encerrar o processo em junho passado, deixando o futuro da empresa sem resposta.
“A insegurança jurídica desanima a todos”, disse o deputado Arnaldo Jardim (Cidadania-SP), relator do PL 7.063, no fórum de VEJA, ao lado de Olivier Girard, presidente da consultoria Macroinfra, e de André De Angelo, executivo-chefe da Acciona Brasil. “Incorporamos ao texto da Câmara as respostas que o Judiciário já deu a várias questões do setor.” Entre as novidades estão uma partilha de riscos mais clara e equilibrada entre os concessionários e o poder público, segundo o princípio de que o risco deve ser assumido pela parte mais capaz de lidar com ele. O caso do Aeroporto Salgado Filho é emblemático. A enchente que castigou Porto Alegre em maio de 2024 obrigou o aeroporto a fechar por cinco meses para reparos. Em tais casos, o projeto da Câmara permitiria à empresa solicitar que o poder público arcasse com o prejuízo, seja adiando o pagamento de outorgas, estendendo o prazo de concessão ou aceitando um reajuste de tarifas, entre outras opções. O texto autoriza ainda a companhia a adotar medidas cautelares para o reequilíbrio das contas, enquanto aguarda uma decisão final. Para acelerar a resolução de conflitos, a nova lei enfatiza mecanismos como as câmaras de arbitragem e os comitês técnicos, além de prever as circunstâncias em que o poder público pode intervir na concessão, afastando os responsáveis e assumindo a gestão.
Outro ponto que agrada ao mercado é a permissão para que as receitas geradas pelas empresas com negócios paralelos a sua atividade-fim sejam usadas para elevar a rentabilidade. Assim, uma concessionária que decida construir restaurantes ao longo da rodovia que opera poderá embolsar os lucros obtidos com eles. Pelas regras atuais, esses ganhos só poderiam ser usados para reduzir a tarifa de pedágio. Por ora, o PL 7.063 segue na geladeira do Senado. Sua aprovação é aguardada por investidores e concessionárias, enquanto se preparam para novas licitações. Segundo a Abdib, associação que representa as firmas de infraestrutura, 495 concessões e PPPs devem ser lançadas nos próximos anos com investimentos estimados em 750 bilhões de reais. Entre os destaques, estão doze projetos de ferrovias que devem somar 170 bilhões de reais. “O apetite pelos novos contratos será maior se a lei for aprovada”, diz Venilton Tadini, presidente da Abdib.
Enquanto isso, os principais atores se movimentam. Em São Paulo, o governador Tarcísio de Freitas criou, em 2023, uma secretaria para coordenar um programa de parcerias. A meta era assegurar até o fim do mandato investimentos privados de 250 bilhões de reais — uma cifra já superada. “Em junho, os projetos já contratados somavam 354 bilhões de reais”, disse o governador Tarcísio no VEJA Fórum Infraestrutura. No Rio Grande do Sul, as concessões e PPPs realizadas alcançam 46 bilhões de reais. Já os projetos em estudo devem garantir outros 26 bilhões de reais. “Não tenho dúvidas de que o setor privado é o caminho para o Brasil resolver os gargalos de infraestrutura”, disse o governador gaúcho Eduardo Leite. No nível municipal, a aposta são os 21 contratos de iluminação públicos que trarão 900 milhões de reais em investimentos. Mesmo o governo federal acena para o empresariado. “Não temos preconceito com o capital privado”, afirmou Silvio Costa Filho, ministro de Portos e Aeroportos, lembrando que, até o fim do mandato, sua pasta realizará 60 leilões para atrair 30 bilhões de reais.
Entre as empresas, a tônica é colaborar com os agentes públicos. “Esse intercâmbio é fundamental”, disse Guilherme Penin, vice-presidente de relações institucionais da Cosan, ao dividir o palco do fórum com os presidentes da Motiva, Miguel Setas, e da Sabesp, Carlos Piani. “Só assim, teremos êxito.” Boas leis e boa vontade, porém, não bastam para eliminar os gargalos de infraestrutura que há décadas travam o Brasil. É preciso também mão de obra qualificada. O país tem menos de 6 engenheiros para cada 1 000 habitantes. Na China, a proporção é de 13. “É uma diferença gritante”, alerta Vinicius Marchese. O encarecimento do custo de capital também preocupa. A Medida Provisória 1.303 atingiu em cheio a principal fonte de recursos do setor: as debêntures incentivadas, cujas emissões saltaram de 34 bilhões de reais em 2019 para 140 bilhões de reais neste ano. Hoje isentos de imposto de renda, os papéis serão taxados em 5% a partir de 2026. “A taxação reduzirá o apetite do mercado”, disse Bruno Funchal, presidente da Bradesco Asset Management, no painel com Luciana Costa, diretora de infraestrutura do BNDES. Afugentar os investidores neste momento de efervescência das concessões e PPPs seria enfraquecer uma ponte fundamental entre o Brasil e um futuro mais próspero.
Publicado em VEJA, agosto de 2025, edição VEJA Negócios nº 17
